LAS NORMAS PENALES EN LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTROL FISCAL.
El control fiscal en Venezuela es
ejercido por la Contraloría General de la República y demás órganos integrantes
del Sistema nacional de control fiscal, los cuales, son los encargados por mandato
constitucional y legal de controlar, vigilar y fiscalizar los ingresos, los
gastos y los bienes del erario público. Estas competencias encomendadas son
materializadas mediante la ejecución de auditorias, estudios, inspecciones,
fiscalizaciones y demás actuaciones de control.
Los resultados de las actuaciones
de control fiscal, previo cumplimiento de los extremos procedimentales y
legales contenidos en las Normas Generales de Auditoria de Estado y demás
normativa aplicable, son plasmados en un informe definitivo, el cual deberá
contener las observaciones encontradas estructuradas en forma de hallazgos
(condición, criterio, causa y efecto).
Estos informes definitivos
deberán ser sometidos a una valoración técnico-jurídica a los efectos de
determinar la presencia de merito suficiente para la apertura de un procedimiento de
investigación, el cual comprende las facultades de realizar las actuaciones que
sean necesarias, a fin de verificar la ocurrencia de actos, hechos u omisiones
contrarios a una disposición de rango legal o sublegal, determinar el monto de
los daños causados al patrimonio público, si fuere el caso, así como la
procedencia de acciones fiscales.
Técnicamente, aunque la norma no
lo prevé de manera expresa, el procedimiento de investigación, también llamado
comúnmente potestad investigativa, llevado por los órganos de control fiscal,
tiene por finalidad recabar elementos probatorios que permitan establecer la
relación de causalidad entre los interesados legítimos y las observaciones
plasmadas en el informe definitivo, pues se supone que la ocurrencia del hecho
ya debió ser acreditada por el equipo auditor.
El procedimiento de investigación
culminara con un informe en el cual se plasmaran los resultados y deberá
contener un merito conclusivo; en el caso de existir elementos de convicción o
prueba que pudieran dar lugar a la formulación de reparos, a la declaratoria de
responsabilidad administrativa o a la imposición de multas deberá remitirse las
actuaciones a la Dependencia encargada de la Determinación de responsabilidades
administrativas, en caso contrario, deberá recomendarse el cierre y archivo de
las actuaciones.
Si como resultado del
procedimiento de investigación surgieren elementos de convicción o prueba que
pudieran dar lugar a acciones fiscales, el órgano de control fiscal deber
aperturar el procedimiento para la determinación de responsabilidades
administrativas, el cual posee ente otras las siguientes características:
- El Auto de Apertura es un acto de imputación formal: el órgano de control fiscal acusa.
- Es de naturaleza inquisitiva: el órgano de control fiscal es el acusador y también el llamado a decidir.
- Determinación de la responsabilidad: en este procedimiento no basta solo con determinar la responsabilidad objetiva del presunto responsable. Es necesario, a los efectos de hacer frente a la garantía constitucional de la presunción de inocencia, delinear la responsabilidad subjetiva del mismo (dolo o culpa).
- Debe ser eminentemente garantista: en este procedimiento el administrado puede materializar su Derecho constitucional a la defensa y a ser oído. Dada la naturaleza inquisitiva del procedimiento, el administrado se encuentra en una posición desventajosa, razón por la cual el órgano de control fiscal debe mostrarse extremadamente diligente en cuanto al respeto de los derechos y garantías constitucionales y legales del presunto responsable, so pena de viciar de nulidad sus actuaciones.
- Culmina con una Decisión: la cual puede ser declaratoria de responsabilidad administrativa, imposición de multa y/o formulación de reparo, de sobreseimiento o de absolución. Esta decisión regularmente se dicta bajo la forma de providencia administrativa y tiene el carácter de un acto administrativo definitivo.
El procedimiento para la determinación
de responsabilidades administrativas es una indudable manifestación del poder
punitivo del Estado y encuadra dentro de los postulados del Derecho
administrativo sancionador.
Dentro de la Administración pública,
el Derecho administrativo Sancionador tiene como finalidad mantener el orden
del sistema y reprimir por medios coactivos, aquellas conductas contrarias a
las políticas del ente estatal. Un sector de la doctrina define el poder
sancionador dado a la Administración como aquel en virtud del cual “pueden
imponerse sanciones a quienes incurran en la inobservancia de las acciones u
omisiones que le son impuestas por el ordenamiento normativo administrativo, o
el que sea aplicable por la Administración Pública en cada caso” (Escola, 1984).
El Derecho Administrativo
Sancionador es, ante todo, de índole administrativo, por lo que la aplicación
de principios básicos y preceptos del Derecho Penal debe estar orientado a
garantizar derechos fundamentales de la persona.
A los efectos de determinar la
aplicabilidad de las normas con carácter penal en los procedimientos de control
fiscal, se hace necesario discriminar las mismas en sustantivas y adjetivas;
las primeras estatuyen derechos, obligaciones y tipifican conductas como
delitos o faltas y las segundas van referidas a regular el desarrollo del
proceso, o sea, la actividad jurisdiccional del Estado, a fin de obtener un
pronunciamiento que ponga fin a un conflicto.
La utilización como criterio de
normas penales sustantivas para el levantamiento de hallazgos en la fase de ejecución
de la auditoria no es viable, toda vez que la aplicación de las mismas y la imposición
de las penas y sanciones correspondientes están reservadas a la vía
jurisdiccional, encomendadas constitucionales y legalmente a los tribunales de
la república, el uso de las normas penales representaría una extralimitación a
la competencia atribuida a los órganos de control fiscal. Sin embargo, en
nuestra legislación existen algunas excepciones a lo planteado, por ejemplo,
los artículos relacionados con la declaración jurada de cese de funciones establecidas
en la Ley contra la corrupción.
Con respecto a las normas penales
adjetivas, estas deberán ser de aplicación supletoria en los procedimientos de investigación
y determinación de responsabilidades, es decir, en caso de vacios o lagunas jurídicas
en los cuerpos normativos aplicables (manual de normas y procedimientos, Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República y su Reglamento y la Ley Orgánica de
procedimientos Administrativos) estos deberán ser subsanados aplicando por analogía
las normas del Código Orgánico Procesal Penal, toda vez que estas contienen los
principios y las limitaciones del poder punitivo del estado, los cuales sirven
de base por igual al Derecho penal y al Derecho administrativo sancionador.
